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发表于 2010-12-27 10:07:11
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本帖最后由 老顽童 于 2010-12-27 10:09 编辑 . p# a2 p7 @9 B- _4 h
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(二)反对流转说 该观点认为,农民的宅基地是无偿取得的,是农民生活的基本保障,农民出门打工的,可能回乡,如在城里落户,其宅基地应当归还集体,宅基地上的住房可以在集体内部转让,但不能在集体之外转让宅基地上的住房。即宅基地使用权只可以在本集体经济组织内部自由转让。⑨反对宅基地使用权转让的理由主要如下:/ O& i8 i( H& f# ]/ j1 V9 ]' _4 y
1.农村宅基地不得交易是农村宅基地分配制度的有机组成部分,农村宅基地分配制度是有效维系亿万农民基本生存权利的重要制度,开禁或变相开禁农村宅基地交易的主张不过是强势群体的利益诉求,不具有正当性和公平性,将导致农村不安和社会动荡。⑩
) v, n m- ?1 ~3 @4 L' Z/ Z: M2.农村农民一般是无偿获得宅基地,因此宅基地使用权具有一定的社会福利性质或者社会保障性质。另外,这种无偿取得,也是基于农民的身份性质,所以,宅基地使用权尽管是一种财产权利,但是具有严格的身份性质,不适于随便转让。一旦允许宅基地可以向任何人转让,则宅基地就不再与农村集体的成员联系在一起,这不符合宅基地使用权的固有属性。所以宅基地只能在集体经济组织成员之间进行自由转让。⑾ 这能够有效的保障农民基本生活居住条件,最终维护农村社会秩序的稳定。
) R/ o- E; U8 U3.禁止农村宅基地使用权转让,有利于维护集体土地所有制,防止集体土地流失。我国有关法律规定所体现的对农村宅基地转让行为虽未直接作出允许或禁止性规定,但其立法精神及价值取向是明确的。“实行最严格的土地管理制度”“保护耕地,严格控制耕地转化为非耕地”“到2010年我国耕地保有量必须保持在18亿亩,这是一条不可逾越的红线”。而控制农村建设用地规模,是防止耕地减少的最有效手段。从1998年至2006年,全国耕地面积已有19.45亿亩减少到18.27亿亩,平均每年减少1311万亩。照这样的速度,到2010年,我们很难守住18亿亩耕地保有量底线。而城市的扩张 、征地规模的扩大、农村建设用地需求增长,则是耕地减少的主要原因。如果允许宅基地自由流转,必将刺激建设用地的需求,并加速耕地减少。⑿
( L$ L5 _' r7 r5 ~9 A- E(三)个人观点& d7 w* Q% `/ V) Y' `) g
随着城市化进程,农民宅基地的商品化越来越显化,这是一个不可逆转的趋势。2005年5月,广东以省政府令形式发布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,该《办法》允许广东省内农村集体建设用地直接进入市场交易,打破了农地非经政府征用不得转为非农用地用途的旧制,也开创了征地制与农地直接入市制并存的新时期。⒀虽然有人认为《办法》直接挑衅了《土地管理法》,然而更多的人持肯定的意见,如经济学家周其仁就给予了高度评价,认为这将是“可能青史留名的地方法规。”从社会主义市场经济的基本要求和发展的必然趋势看,集体建设用地流转是整个建设用地市场的有机组成部分,而宅基地的流转是集体建设用地流转市场的重中之重,一定要将其融入社会主义市场经济中。为此,我们必须尊重市场经济规律,打通城乡资本、土地和住宅市场双向流通,研究乡村房地产与城市国有房地产两个市场接轨的政策和法律问题。当然,从目前全国范围看,完全放开宅基地使用权流转的条件还尚未完全成熟,我国目前也缺乏相应的法律法规对农村宅基地使用权如何流转等具体相关操作程序的明确规定,但现在中国社会正处于一个急剧变化的转型期,现实中很多改革措施,都是经过事后修改法律来“追认”。这是中国转轨时期制度变革的典型路径,即实践先于法律。如国有土地有偿转让,1987年深圳敲响拍卖国有土地使用权的第一槌,然后是其他城市试点,然后是总结经验,最后才是人大立法修改宪法,直到1998年土地管理法重新修订,前后历时11年。⒁实践又一次走到了前头,希望法律不要“追认的太晚。目前在天津等发达地区农村进行的宅基地换房这种“以新房置换旧房”试点,事实上已承认了农民的房屋具有财产的性质。有关专家已经建议要增加“农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利。”必须正视住宅商品化是城市化进程中农民财产权利的不可分割的部分,尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况,赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。
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三.宅基地换房面对的困境
2 z3 K1 I5 f! N' {, F/ H1 f天津宅基地换房的探索得到国家相关部门的肯定和支持。国家发改委认为,天津用宅基地换房办法建设小城镇,符合中国保护耕地的基本国策。国土资源部把天津列为全国土地挂钩试点城市,并专门安排了土地周转指标。按照天津市总体规划,该市未来将建设或改造11个新城和30个中心镇、70个一般镇、100个文明生态村。2008年4月,天津市东丽区华明镇在世界87个城市106个报名项目中脱颖而出,入选上海2010年世博会的最佳实践区。但是目前宅基地置换还面临着一个法律难题:农民宅基地安置房产权问题存在制度空白。按现行土地法规,无论是农民之前的宅基地还是被重新调整的安置房,仍是集体土地产权证,不能直接上市交易,相应权益难以保证。因此,宅基地“流转”面临着产权破题要求。在给农民补偿时,往往只考虑房屋价值,未考虑宅基地的财产价值, 宅基地征用以后的级差收益数倍增加,但与原住集体组织成员无关。这是对农民宅基地权利的直接侵害。因此应当明确赋予农民宅基地以完整物权,防止新一轮剥夺农民,必须赋予宅基地完整的使用权,发放统一的、具有法律效力的宅基地证书,进一步完善农民宅基地的统计和登记工作,同时,积极试点,探索宅基地的入市流转办法。
6 F; S1 J* W) I) ~ 再说第二个问题。宅基地置换的一个前提是,相比之前宅基地住房,农民新搬入的住宅地,具备了完善的公共基础配套设施,如道路、引用水管道等,而这些公共服务配套设施需要大量资金。资金不足已成为引导农民集中居住的突出难题。 由于置换资金存在缺口及无法落实社会保障,出现了参与置换的农民特别是老年农民生活得不到保障等现实问题。另外,居住方式的改变,并不是换个房子那么简单。居住方式改变,有着深刻的社会改变,主要是人们生活方式和工作方式的改变。在人类发展中,一些民族可以从游牧状态到农业状态,就在于粮食的丰富以及家禽的圈养等,多余的粮食和家畜足可以让他们告别游牧而选择定居。应当说,生活和工作方式决定了居住方式。同样,“宅基地换房”,农民从独家小院里搬到商品套房里,其生活方式和工作方式能适应这种居住方式吗?中国农业的现代化远未达到彻底的机械化,农业种植和经营的手工化和细碎化还很普遍。在独家小院里,农具有地儿放,还可以养殖家禽等。但在搬到商品套房里,农民的生产工具放在何处,家禽怎么养?商品套房是工业社会、城市社会特有的居住方式,如果农民不能告别农业职业,让其住进商品套房,实在无法想象。 # A( [$ q1 x) t7 R& T' ?- G
这种种的问题折射的正是各地风起云涌的宅基地置换,所面临的进退两难的尴尬处境。3 g4 t9 C9 ` W2 Y2 p4 Q& V
四.宅基地使用权流转改革发展之路! N$ n% }7 F/ h3 l% \ ^' t4 S/ H
就目前不规范的宅基地使用权流转现状来看,为了保障我国土地资源的可持续发展,切实保障农民的合法权益,提高宅基地的配置效率和集约利用程度,就必须探索与市场经济相适应的农村宅基地管理和有偿流转的相关对策。
. A' \) O/ @* g' Y g3 B1 v1.建立和完善关于农村宅基地使用权流转的法律法规。
: F# j" `9 [7 \我国现行《土地管理法》中只是简单规定“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设……”。这一规定随着时代的进步,其操作性已逐渐变弱,且很难适应经济发达地区,特别是适应即将实施农村城市化的地区的经济发展需要。但是比《土地管理法》更为重要的一部法律《物权法》如果不能对关于农村土地制度作出实质性的修改,《土地管理法》也仍将无法修改。事实上,法律上的缺陷是目前农村土地入市的最大瓶颈,法律可以尝试塑造生活,但不可漠视现实生活。宅基地流转具有不可忽视的现实生活意义 ,国家目前相关法律法规的滞后是对农村发展的一种障碍。 8 c' s) V. C- L1 C' s
2. 尽快着手和加强宅基地确权登记发证工作,明晰宅基地产权; v* a5 e( o( T+ Q0 A
产权明晰是流转的前提。应加强宅基地的登记工作,依法确定宅基地的权属范围,明晰宅基地使用权的产权主体,保障交易的安全性,做好流转的管理。在具体的登记过程中,要加强登记的规范化建设,特别是在“一户多宅”和超标准面积的处理上,要依法进行,坚持“一户一宅,面积法定”的原则,针对不同的情况采取不同的措施。
- g3 P0 {8 G8 _1 e) I) ]& l 3.开放农村地权市场,恢复集体所有权的民法属性⒂
: n: E9 k. j- c5 t农民的城市化,只能从他们脚下的土地的城市化开始。目前,我国国土资源部所进行的以农民地权直接进入市场的“芜湖模式”,广东省正在进行的以农民地权直接进入土地市场的立法,将大大有利于恢复农民集体土地所有权的财产属性和民法属性。这其实不仅在立法理论上,而且在立法的本原上更符合我国法律的人民民主的本质属性。如果农地入市能够得到未来立法的肯定,这将是对原先农地土地制度有关束缚的一个解放。0 C( M7 B0 `; H8 D
五.总结/ k: v* W, ]# l* H2 z$ c
土地是人类社会最重要的生产资料和生活资料,如果离开了土地,人类财富的创造将成为空中楼阁。土地是人类共同依赖的资源但同时它也是稀缺的,土地不像空气那样富有,土地必须有效利用,获得最大化的效益,才能造福人类。土地问题的冲突和矛盾的解决其实就是靠立法者来配置完成,合理构建一个土地权利体系,土地权利体系的构建中其实面对就是以下几个主要价值冲突:经济效益和社会保障、归属和利用、安全和效率、私人利益和社会利益。
; M2 A9 f; s, d0 B 农村土地制度的改革在国家发展的新形势下将是举国上下一个不可避免的话题,无论是农村宅基地的流转还是农村土地其他方面的改革都是农村土地改革进程中不可避免的问题,改革是艰难的,任何一项改革都将面对既得利益者的反对,然而,改革不会因此踌躇不前。我们期盼在不久的将来能看到立法者能作出理性公平的改革,这不仅是农民的福祉,也是中国改革进程中的一个里程碑。6 m/ M1 e4 k! @ h# J# S7 B% M- {
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. W; H$ g0 s f% Q3 b" a$ m( e参考文献
6 s/ L- u. R) f2 D4 F; z1 l7 P5 ]1. 王利明:《中国民法典学者建议稿及立法理由(物权篇)》,法律出版社2005年版,第272页。
# f* W2 ^3 U. j ? q( R2. 申建平 孙毅:《建设用地使用权.宅基地使用权》,中国法制出版社2007年版,第270页。2 g8 \6 S/ d& {: I
3. 朱岩 高圣平 陈鑫:《中国物权法评注》,北京大学出版社2007年出版,第496页。) } [: s* Z0 u/ x6 U z! E
4. 杨立新主编:《民商法理论争议问题—用益物权》,中国人民大学出版社2007年版,第262页。- ~* Z( d& x# n. B
5. 陈小君:《农村土地法律制度研究》,法律出版社2003年版,第256页。- Q3 }2 P" o' F# A9 c& {
6. 张待水:《农民宅基地使用权流转法律制度探析》,载《江西社会科学》,2004(3)。
+ N5 q( x/ S+ l) M' G# M; s( y7. 尹飞:《赋予宅基地使用权充分的可流通性》
# P. T' t/ V4 Z4 n* }& q: X8. 高富平:《土地使用权和用益物权—我国不动产物权体系研究》,法律出版社2001年版,第450页。
7 }8 G2 k( L% r+ m9. 中国政法大学物权法课题组:关于《中华人民共和国物权法》(征求意见稿)的修改意见。孟勤国教授设计的物权法草案第168条规定:集体经济组织成员的宅基地及其房屋不得转让给非集体组织以外的自然人和法人。5 c( g2 Z" f" ~9 L, ]( G
10. 孟勤国:“物权法开禁宅基地交易之辩”,载《法学评论》2005年第4期。: }4 Z5 g& }, p' A0 ]2 j
11. 王利明:《物权法研究》,中国人民大学出版社2002年版,第476页。3 P2 p3 q) m! C- S
12. 张庆华:《土地物权疑难法律问题解析》,法律出版社2007年版,第81页。* `' L0 ]3 Q+ l+ ?. M' N3 |
13. 参见《广东农地入市新规》,载《南方周报》,2005-09-29。
, G3 W0 w& e$ R5 ?+ U. O; c14. 杨立新主编:《民商法理论争议问题—用益物权》,中国人民大学出版社2007年版,第191页。' E. H8 E" _8 r9 ^+ f8 b
15. 孙宪宗:《争议与思考—物权立法笔记》,中国人民大学出版社2006年版,第536页。
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