宝鸡农村城镇化的思路和对策

陇县新农民

宝鸡是陕西关中西部的一个中心城市，随着2003年陈仓区的设立，已进入大城市行列。2004年全市GDP突破320亿元大关，人均国内生产总值达到1200美元，目前正处于经济社会快速发展、农村工业化、城镇化加速的关键转折时期。2004年跻身"国家卫生城市"和"国家环保模范城市"行列，迈进全国综合实力百强城市，成为我国西部具有较强竞争力和发展活力的城市之一。但宝鸡农村人口比重较大，农村城镇化发展滞后的问题比较突出。2000年总人口364.3万人，其中城镇人口120万人，城镇化水平为33%；到2003年底，城镇化水平达到36%，略高于陕西省的城镇化水平，比全国城镇化平均水平低4.5个百分点。加快推进宝鸡农村城镇化，是建设经济发达、文化繁荣、环境优美、生态良好、社会稳定、人民安居乐业的和谐宝鸡的战略任务。

一、宝鸡市农村城镇化的现状和水平

进入新世纪以来，宝鸡的发展已经进入经济快速发展、社会安定和谐的新阶段，综合实力跨上了一个新台阶；市委、市政府及时提出了城镇化带动战略，把加快小城镇建设作为壮大县域经济、加快城镇化进程的重要举措来抓，以乡村城镇化、城镇城市化、城市现代化为目标，积极稳妥地推进城镇化进程，城镇建设已步入科学合理、规范有序的发展轨道。
一是城镇规划编制逐步完善，城镇体系空间布局正在形成。到2004年底全市共有小城镇138个，其中建制镇95个（含县城）、集镇38个，已全部完成9个县城、86个建制镇的规划编制工作，先后有7个县城镇的总体规划已经审批，撤乡并镇后有12个建制镇完成了总体规划的调整充实完善，37个集镇的建设规划正在编制。从1996~2001年组织编制新的宝鸡市城市总体规划（2001~2020年），描绘全市城镇发展蓝图，提出以市区为中心，岐山为副中心、陇海铁路为主轴，宝中铁路和宝成铁路为次轴，凤翔、陇县、凤县双石铺为结合点，91个建制镇为依托的点轴（带）发展的城镇空间布局结构。按照规划，2003年陈仓区顺利实现撤县（宝鸡县）设区，使中心城市的规模和辐射带动功能进一步增强。
二是以县城镇、卫星镇和省市重点镇为依托，加大基础设施建设力度，小城镇对区域经济的辐射带动作用不断增强。按照自然条件、经济水平的差异，选择9个县城镇、4个卫星镇和2个国家试点镇（常兴、陈村）、5个省级重点镇（汤峪、法门、蔡家坡、常兴、绛帐）、3个省级试点村（岐星、宝丰、水沟）、12个市级试点镇（县功、阳平、陈村、柳林、长青、五丈原、蔡家坡、常兴、汤峪、法门、绛帐、凤州）和20个县级试点镇，加快城镇基础设施建设，使小城镇成为农村二、三产业发展和农村劳动力转移的有效载体。2003年底全市建制镇、集镇生产性建筑面积达到233万平方米，公共建筑面积345万平方米，镇区道路长度1230公里，自来水厂143个，年供水总量1728万吨，重点镇电话普及率达到80%以上，移动通讯和有线电视信号全面覆盖。小城镇的快速建设和发展，为城乡劳动力提供了大量就业机会，吸引农村劳动力和人口向小城镇集中，促进了小城镇经济的发展壮大。尤其是关中经济带上的小城镇群，围绕"一线两带"建设各类工业园区，已成为区域经济的增长极。
三是实施农村"文明家园"建设工程，提升村镇建设水平。2003年以来，宝鸡在全市开展了以经济发展、政治民主、精神充实、环境良好为目标，以道路硬化、街院净化、村庄绿化、改善人居环境为抓手，与新农村建设相结合，以民俗村、专业村、小康村等个性特色村庄为突破口的"文明家园"创建活动，集中整治农村环境，提高农民生活质量，已在部分县区农村收到实效。
宝鸡农村城镇化存在的主要问题：一是城镇化总体水平不仅滞后于经济发展水平，而且远落后于经济发达地区。2003年全国城镇化平均水平为40.5%，陕西省为35.8%，而上海、广东、浙江2000年就达到了88.31%、55%、48.67%，与经济发达地区相比差距十分明显。二是城镇体系不够合理，只有中等城市，既没有大城市，也没有小城市。即就是宝鸡进入大城市，既没有中等城市，也没有小城市。小城镇分布不均，城镇群协作不够紧密，处于各自为阵的状况。三是城镇发展质量较低，部分城镇规划建设缺乏特色。小城镇规模偏小，综合实力弱，聚集力和辐射力不强，部分小城镇达不到建制标准。小城镇之间经济联系不紧密，城镇服务功能半径小，互补性差。城镇群规划、县域城镇体系规划滞后，城镇布局不够合理，产业结构趋同，严重影响着城镇间的合作和区域经济社会的协调发展。大部分县城镇和建制镇只编制了总体规划，详细规划相对较少或深度不够，指导性不强，使部分建制镇建设处于无序状态，建筑布局不规范，随意性较大，没有在突出特色上下功夫，雷同照搬现象较多。四是中央和省市出台的城镇建设政策受财力所限难以落实，小城镇管理体制不适应市场经济发展和城镇化的要求，建设资金严重不足，"城中村"改造缓慢，经营城镇理念缺乏，致使小城镇缺乏自我建设和发展的能力，严重制约着全市城镇化水平的提升。

二、宝鸡市2020年城镇化远景规划

新的宝鸡市城市总体规划（2001~2020年），已经省政府批准正式实施。规划提出：到2005年全市总人口388万，城镇总人口152万，城镇化水平达到40%；到2010年总人口403万，城镇人口178万，城镇化水平达到45%；到2020年总人口432万，城镇人口236万，城镇化水平达到55%，即达到广东2000年的水平。
1、中心城市建设规划
中心城市规划总面积906.1平方公里，可建设用地127平方公里。2000年城市建成区面积37.5平方公里，人均建设用地69.4平方米，2005年城市建设用地48平方公里，人均77平方米；2010年城市建设用地68平方公里，人均80平方米；2020年城市建设用地87平方公里，人均83平方米。2005年城区总人口62.6万人，2010年83.3万人，2020年105万人。中心城市三区168平方公里，规划1个中心集团（现市中心28.89平方公里），神农、福谭、下卧（下马营和卧龙寺）、陈仓4个外围组团，形成一个中心（市中心集团）、两个副中心（陈仓区的虢镇、金台区的卧龙寺和渭滨区的下马营为未来的行政中心和文化教育区）、4个组团中心的空间布局结构和以南山北原为依托，渭河水系为开敞空间，中心集团为主体，区间绿地为间隔的"山、塬、水、林、城"融为一体的"带状布局，组团结构"，为建设生态园林城市、最佳投资环境和最佳人居环境奠定基础。
2、城市体系规划
围绕中心城市，建设两个卫星城岐山市和凤翔市，两市在2010年左右撤县设市；建设4个卫星镇，即长青镇、贾村镇、县功镇、阳平镇（现已纳入蔡家坡总体规划之中）。到2020年，将岐山发展为中等城市，再将陇县和凤县撤县设市，设立陇州市和凤州市，连同凤翔市使小城市达到3个。
3、小城镇建设规划
全市按照地貌单元和经济区划，规划三条城镇轴带，以渭河川原区，沿陇海铁路、西宝公路和渭河两岸为主轴；以千陇丘陵区的沿宝中铁路、宝平公路和千河两岸，以秦岭关山区的沿宝成铁路、川陕公路和嘉陵江两岸为次轴，以中心城市和4个县级市为结合点，市域100个建制镇和其他小城镇沿主、次轴带有序分布，构成规模不等、功能各异的五级城镇体系。

三、提高宝鸡农村城镇化水平的主要对策

宝鸡市委九届五次全委会已经作出了坚持走新型城市化道路，努力建设全国文明城市和国家生态园林城市的战略部署，我们要抓住良好的发展机遇，加快推进农村城镇化，努力建设和谐宝鸡。
1、把高起点、高水平规划作为城镇建设的首要任务，充分发挥规划的调控指导作用。编制科学的城镇建设规划是农村城镇化的基础性工作。要按照市场经济和城镇发展实际，坚持以人为本这一最基本的、首要的规划原则，对原有规划不断进行充实完善和深化提高，使之与国民经济和社会发展、土地利用、水资源开发、区域交通建设、环境保护等规划相衔接，增强规划的科学性、系统性、权威性及可操作性。小城镇规划的起点一定要高，不要过多地考虑目前的资金、企业、人口等条件，要放在市域、县域城镇体系规划的总盘子中，从总体上谋划小城镇区域内的详细布局。只要规划到位，现在无力建设的基础设施，若干年后就可顺利建设。如果规划滞后，违规建筑超线占位，将来拆迁建设损失将十分惨重。小城镇规划应充分考虑到镇区居民和周围村庄的农民等各方面的需求，从整体到局部进行全面的人性化的规划设计，以高起点、高标准、高要求为指导思想，遵循人本、文化、生态、超前、务实的科学原则，突出小、巧、精的特点，塑造精品小城镇。要挖掘小城镇的历史文化积淀，突出文化内涵，强化小城镇的地域文化特色，运用富含地方文化特色的雕塑、牌坊等装扮广场和道路绿化，形成地方独特的建筑风格和建筑文化。财政城市建设维护费用于城镇规划的资金应不低于10%。要舍得在规划上多花小钱，就可在实际建设中节约大钱。要进一步增强规划执法的严肃性，任何违犯规划的行为都应当给予制止和纠正，保持规划的连续性和一致性。
2、以工业化促进城镇化，实现城镇化与工业化的同步推进。经济发展是小城镇赖以生存和发展的基础，没有定位准确、技术含量较高的产业发展，小城镇发展将失去活力。大多数小城镇是以乡镇企业和集贸市场为经济支撑的，但随着经济结构的调整，乡镇企业和农村集贸市场都显现出萎缩态势，对农村劳动力的吸纳力有所减弱，反过来又影响了小城镇的进一步发展。所以说，工业化是城镇化的基础，城镇化是工业化的必然趋势。只有工业化达到一定规模和水平，城镇化才能相应得到发展。城镇化反过来可以作为工业化发展的依托空间和立足点，城镇是物资流、资金流、商务流、信息流和人才流的"集散地"，是工业化赖以扩张的最为理想的"起跑点"，也是集生产中心、贸易中心、技术中心、交通中心和信息中心的"中心源"。只有同步推进工业化和城镇化，区域经济发展才能实现"双轮驱动"。工业化和城镇化的核心问题，是引导农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，实行城镇带动农村，促进城乡协调发展。小城镇要把工作重点放在二、三产业发展上，不断培植新的经济增长点，积极开发就业机会，引导小城镇居民和周围农村进入非农产业。一是小城镇要坚持招商引资，引大联强，抓好大企业、大项目建设，使这些大企业成为拉动劳动力就业的主导力量。二是小城镇要紧紧抓住我国和我市经济进入新一轮快速增长期和国际产业转移的机遇，着力打造加工制造业配套基地，注重发展劳动密集型产业，进一步扩大就业容量。三是小城镇要大力发展民营经济，使之成为小城镇经济的增长极。四是鼓励和支持现有乡镇企业向小城镇和工业园区集中，提高城镇工业设施的使用效率，节约和减少生产成本，实现规模经济效益的大幅提升。
3、发挥小城镇贴近"三农"的优势，促进农业产业化与农村城镇化的互补发展。农业产业化与农村城镇化存在着紧密战略关系。实践证明，一个地区农业产业化水平越高，城镇化从农业那里承接到的经济辐射能力就越强，就会降低城镇化运作的压力；农业产业化水平越高，城镇化从农业那里获得的经济竞争能力就越强，就会降低城镇化运作的成本。如果农业人口过多，就会制约城镇化的发展规模，制约城镇化的发展速度；如果农业人口流动过大，就会加大城镇管理的难度；如果农民总体素质不能提高，即就是"农转非"后，农民与市民也不能划等号，城镇整体素质也难以提高，城镇也只会有一个漂亮的"外壳"。实现二者互补：一是小城镇要抓好农业产业化龙头企业的建设和发展，推动农业产业化链条不断向生产领域和国内外市场双向延伸，把更多的农民组织到农业产业化经营中去，提高农村劳动力就地就近转移的比重。二是小城镇要依托区位优势，把农业产业化经营与城镇化经营紧密联系起来，使之吻合对接，配套推进。农业产业化的经营方向要与城镇化的建设项目一并考虑，如园艺产业与城市绿化美化对接，农产品生产与批发市场建设对应，农产品加工销售与城镇消费新动向对口。三是把农业产业化与小城镇建设紧密结合起来，在农业产业化向农村主要乡镇集中后要形成和壮大新的城镇，把农业产业工人就地转化为城镇人口，以此加速城镇化建设过程，最后使之成为城镇化的重要组成部分，从而在城市外围扩大城市化规模。
4、加快推进以小城镇户籍制度和土地利用制度为重点的经济管理体制改革，进一步增强小城镇的活力。一是按照"取消入城限制，以职业确定身份，逐步改革户籍制度管理"的思路，尽快打破城乡分治的格局，建立城乡统一的户籍制度。凡在小城镇有合法固定住所、稳定职业和生活来源的农民，均可申请城镇户口，与当地城镇居民享有同等权利和义务。对在小城镇落户的农民，不得收取城镇增容费等类似费用。允许农民在镇区和农村自由迁移，对进镇后重新返乡的农民，要给予办理新的户口手续。要注意给进城农民留条退路，不要急于收回他们的承包土地，以降低农民进城成本，保持社会稳定。二是按照统一规划、有偿使用、集约用地、保护耕地的原则，改革和完善小城镇建设用地制度。要将小城镇建设用地纳入各级土地利用总体规划和年度计划。建立农村土地使用权流转制度，允许农民的土地产权参与城镇开发，用其收益解决失地农民的生活保障问题。鼓励开发利用小城镇存量和闲置用地，提倡建农民公寓、撤并村庄、实施土地整理、土地转换等措施挖掘用地潜力，提高土地利用率和生产率。三是创造条件，改革和创新就业、社保、教育、卫生、公共服务等一切有碍于农村劳动力转移的政策措施，拆除一切影响农民进城务工和居住的障碍，千方百计降低农民进城门槛。
5、充分运用市场机制，建立多渠道、多层次、多元化的投融资机制。要落实好国家和省市制定的小城镇建设发展各项资金筹措政策，把小城镇基础设施建设纳入社会固定资产投资规划，不断加大各级财政对推进城镇化的投入力度。树立经营城镇的理念，理顺城镇资产经营体制，充分发挥城镇资产综合效益，实现以城聚财、以业兴镇。充分运用级差地租机制，实行经营性土地使用权的招标拍卖，实现城镇土地资产的保值增值，同时用好土地收益，确保城镇土地经营所得主要投入城镇基础设施建设和城镇开发。要放开经营性城镇基础设施的开发权，广泛吸收社会资本参与城镇建设，通过金融部门发行建设债券、低息贷款融资兴建小城镇公益项目。
6、加大实施"突破蔡家坡"战略的力度，加快建设常兴、绛帐、长青等工业强镇。工业园区是城镇化与工业化的结合点。建设工业园区不能走过去"村村点火"的老路，也不能平均使用力量"撒胡椒面"，而要集中力量，实行重点突破。市委、市政府从全市工业化和农村城镇化的战略高度，作出了"突破蔡家坡"的战略部署，对蔡家坡镇实行了跨区域的高起点规划，将阳平镇、马家镇、五丈原镇纳入规划范围，围绕为陕西汽车制造厂配套服务，引进新上一批产业项目，形成十公里工业走廊，把蔡家坡地区建成中国西部汽车零部件加工配送中心和现代化生态型新城区，从而带动形成从绛帐到宝鸡绵延百公里的城镇产业带。要抓紧制定和实施这一宏伟规划，尽快启动一批建设项目，改善基础设施条件，实现"一年打基础、两年起变化、三年大变样"的目标。同时要抓好县城镇、国家试点镇、省级重点镇、市级试点镇、县级试点镇的规划和建设，使之规划水平、建设规模、环境面貌和总体形象在短期内有一个较大提高，逐步成为区域经济的辐射中心。
7、切实抓好城镇生态环境建设，创建舒适宜人的人居环境。城镇生态环境的好坏，不仅直接关系城镇的形象和文明，而且关系到城镇的可持续发展。要以建设绿色宝鸡、生态宝鸡为目标，积极实施城市大绿、庭院增绿、"三边"（城市道路、铁路沿线、渭河两岸）造绿、街区造景、蓄水湿地"五大绿化工程"，广泛开展见缝插绿、拆墙透绿、植树种草等群众性绿化美化活动，大幅度提高城镇绿化水平。积极推进城镇污水处理、垃圾无公害化处理，提高城镇卫生水平，给城镇居民创造一个良好的人居环境。加快实施"文明家园"创建活动，以村庄和集镇规划为指导，以改善村民居住环境为突破口，加大村庄环境整治力度，完善农村基础设施，推进农民向市民转变、农村生活方式向城市生活方式转变。
8、高度重视小城镇的社会事业发展，实现社会发展与经济增长同步推进、精神文明和物质文明良性互补。在小城镇建设上，注重经济增长、忽视社会发展的问题相当普遍。按照社会发展规律，经济增长与社会事业发展是相辅相成的，经济增长为社会事业发展创造条件，社会事业发展又为经济增长提供良好环境。社会发展包括创建协调稳定的社会环境、团结和谐的人际关系、整洁优美的社区面貌、丰富高雅的社区文化、网络纵横的社区教育、便民利民的社会服务、配套齐全的基础设施、体系完整的社区安全等等。要按照公益性和经营性分离的原则，大力推进社会事业管理体制改革，引入市场竞争机制，吸纳各类资金发展城镇社会事业。教育是社会发展中一项最重要的社会工程。要普及基础教育，加强职业技术教育，规范和发展民办教育，全面提高人口综合素质。大力发展广播电视、文化艺术事业，实现文化精品工程，组织高雅、健康的精神文化生活。大力发展新型合作医疗，加快建立健全公共卫生体系。加强社区管理和建设，广泛开展价值观念、社会规范、行为准则、法制民主等教育，维护社会秩序和社会稳定，全面提高我市农村城镇化的质量和水平。

（陕西省宝鸡市农业综合开发领导小组办公室　张苏林 ）

来源：新华网陕西频道

妖精王

嘿嘿。8错啊。就是速度有点慢。